W obowiązującym stanie prawnym inicjatywa obywatelska dotycząca zniesienia tzw. strefy czystego transportu jest zgodna z prawem, a Rada Miasta Krakowa powinna poddać obywatelski projekt uchwały na sesję nie później niż w ciągu trzech miesięcy od jego złożenia – czytamy w istotnej dla mieszkańców Krakowa opinii prawnej. Czy dzięki niej doczekamy się partnerskiego traktowania przez krakowskich oficjeli, z uporem broniących restrykcyjnych przepisów przez siebie ustanowionych?

Absurdalna strefa

Nadgorliwość krakowskich samorządowców szybko pokazała słabości lokalnego aktu prawnego – uchwały o ustanowieniu w Krakowie tzw. strefy czystego transportu. Objęcie całego miasta rygorami strefy, brak oszacowania kosztów ekonomicznych i społecznych wprowadzenia zakazów wjazdu do miasta aut spalinowych czy wymuszanie na właścicielach pojazdów wymiany samochodów na drogie „elektryki” to tylko część uwag zgłaszanych ze strony ruchu społecznego, powstałego na fali sprzeciwu wobec absurdalnych przepisów.

„Okazało się, że liczba pojazdów jest tak duża, iż praktycznie nie byłoby to możliwe, żeby wszystkie zostały wymienione” – przyznał w RMF FM wiceprezydent Krakowa Andrzej Kulig. Szkoda tylko, że przebłysk refleksji i zastanowienia się nad własną propozycją ze strony urzędniczych elit nadszedł tak późno…

Ruch społecznego sprzeciwu

Komitet „Kraków dla kierowców” zjednoczył wiele osób, środowisk i organizacji, którzy jednym głosem ostrzegali przed konsekwencjami radykalnego prawa, przyjętego na modnej fali walki z motoryzacją i swobodą przemieszczania się mieszkańców. Trzeba dodać, że w pośpiechu prawotwórczym władze Krakowa nie podały analiz (zapewne z barku takowych), jak wprowadzenie „strefy czystego transportu” wpłynie m.in. na ważną pod Wawelem branżę turystyczną, dającą tysiące miejsc pracy.

W komitecie „Kraków dla kierowców” aktywnie zaznaczyło swoją obecność nasze Stowarzyszenie „Polonia Christiana”, które wraz z rzeszą ludzi wołających o rozsądek przed podjęciem uchwały Rady Miasta Krakowa, nie zrezygnowało z walki o normalność w Krakowie.

Komitet „Kraków dla kierowców” podjął się akcji zbierania podpisów pod projektem uchwały o zniesienie w Krakowie tzw. strefy czystego transportu. Pod obywatelskim projektem uchwały, likwidującej w Krakowie „strefę czystego transportu”, złożono ponad 7 tys. podpisów. Skala sprzeciwu wobec absurdalnej uchwały zaskoczyła krakowskich notabli, którzy mimo tak jasnego sygnału ze strony społeczeństwa nadal próbowali stosować różne uniki.

[O obywatelskim projekcie uchwały “STOP SCT” możecie przeczytać więcej pod tym linkiem]

Spychologia stosowana

Zamiast podjąć poważną dyskusję nad celowością i skutkami ekonomicznymi oraz społecznymi wprowadzenia w Krakowie zakazów dla samochodów, eskalowanych w myśl tej uchwały z roku na rok, dla uspokojenia nastrojów radni podjęli grę na czas. Mówią co prawda o szukaniu kompromisowych rozwiązań, ale nie chcą posłuchać głosu społecznego i wprowadzić pod obrady Rady Miasta Krakowa najdalej idącego obywatelskiego projektu uchwały, szukając różnych kruczków prawnych. Nie da się tego ocenić inaczej, jak trwanie w błędzie i twarde obstawanie przy przepisie, który okazał się zwykłym bublem.

Radni i prezydent Jacek Majchrowski zostali jednak postawieni przed faktem – komitet obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej „Kraków dla kierowców” złożył bowiem już w piątek 10 listopada 2023 roku w Urzędzie Miasta Krakowa projekt uchwały, zawierający zapisy o uchyleniu na terenie Krakowa tzw. strefy czystego transportu. Stosowanie sztuczek prawnych ma jednak krótkie nogi, a krokiem naprzód społecznego ruchu „Kraków dla kierowców” było pozyskanie ważnej opinii prawnej radcy prawego Andrzeja Dziurzyńskiego, obalającej argumenty lokalnych krakowskich polityków zwlekających z zajęciem się obywatelską uchwałą.

Niech prawo zawsze prawo znaczy

Opinia prawna pana Andrzeja Dziurzyńskiego, radcy prawnego specjalizującego się w zagadnieniach ustrojowych, statutowych i samorządowych, wyraźnie wskazuje na to, że krakowscy radni nie mają prawa usuwać projektu uchwały z obrad, opóźniać terminu prac nad nim lub ograniczać go w jakikolwiek sposób.

Ekspercka analiza ma kluczowe znaczenie, gdyż wyjaśnia wszelkie wątpliwości dotyczące projektu uchwały, zainicjowanego przez mieszkańców w ramach komitetu „Kraków dla kierowców”. Włodarze miasta muszą zająć się tą inicjatywą nie później, niż w ciągu trzech miesięcy po jej złożeniu. Przypominamy, że głosowanie nad projektem zostało przeniesione z 22 listopada na 17 stycznia, co zostało uzasadnione przez radnych wyrokiem sądu administracyjnego, dotyczącego zgodności SCT z polskim prawem, który również wtedy ma zostać wydany.

„Po analizie przytoczonych przepisów, należy uznać, że w obowiązującym stanie prawnym dopuszczalne jest wniesienie w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej projektu uchwały uchylającej Strefę Czystego Transportu w Krakowie. W szczególności na przeszkodzie do wniesienia takiego projektu nie stoją przepisy art. 40 ust.1 i 3-5 UEPA. Jednocześnie, w ocenie opiniującego, nawet gdyby powstały wątpliwości co do dopuszczalności rozpatrywania projektu ze względu na jego materię (które w ocenie opiniującego nie powinny występować), decyzję w sprawie dopuszczalności projektu może podjąć tylko i wyłącznie Rada Miasta Krakowa. Zgodnie z art. 41a ust. 3 USG projekt uchwały uchylającej Strefę Czystego Transportu w Krakowie powinien stać się przedmiotem obrad Rady Miasta Krakowa na najbliższej sesji po złożeniu projektu, nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia jego złożenia.” – czytamy w opinii radcy prawnego Andrzeja Dziurzyńskiego.

Podane w tej opinii prawnej argumenty oznaczają, że ciężka społeczna praca wykonana przez komitet „Kraków dla kierowców” nie trafi na półki w szafach Urzędu Miasta Krakowa, a radni i prezydent nie uciekną od rzetelnej debaty, o jaką upomnieli się nie tylko mieszkańcy Krakowa.

[Poniżej przedstawiamy cały tekst opinii prawnej, wydanej przez pana Andrzeja Dziurzyńskiego]

 

 

Kraków, 18 grudnia 2023 r.

OPINIA PRAWNA

            Niniejsza opinia została przygotowana na zlecenie Stowarzyszenia „Polonia Christiana” z siedzibą w Krakowie (NIP 676 25 63 064).

            Przedmiotem opinii jest kwestia dopuszczalności inicjatywy obywatelskiej, która ma na celu podjęcie przez Radę Miasta Krakowa uchwały uchylającej Strefę Czystego Transportu w Krakowie. Niniejsza opinia została sporządzona w związku z wystąpieniem grupy mieszkańców Krakowa z taką inicjatywą i w związku z kwestionowaniem jej dopuszczalności (m.in. w opinii prawnej wydanej w związku z interpelacją radnego Łukasza Wantucha).

            Dla porządku zaznaczam, że uwagi w kwadratowych nawiasach, pogrubienia i podkreślenia w ramach cytatów pochodzą od opiniującego – r.pr. Andrzeja Dziurzyńskiego.

            Na wstępie należy podać podstawowe przepisy prawa, które mają istotne znaczenie w kontekście przedmiotu opinii.

            Inicjatywa uchwałodawcza w gminie miejskiej Kraków została, w oparciu o art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej: „USG”), uregulowana w Statucie Miasta Krakowa (przyjętym uchwałą nr XLVIII/435/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 1996 r. w sprawie Statutu Miasta Krakowa; tekst jedn. uchwała nr XXV/570/19 z dnia 25 września 2019 r. z późn. zm.; dalej: „Statut”):

㤠27

(…)

2. Inicjatywa uchwałodawcza w Radzie przysługuje:

1) Prezydentowi,

2) Przewodniczącemu,

3) komisji,

4) klubowi – reprezentowanemu przez przewodniczącego klubu lub upoważnionego

przez niego członka klubu,

5) co najmniej 1/10 ustawowego składu Rady,

6) grupie mieszkańców Miasta, posiadających czynne prawa wyborcze do Rady, w trybie i na zasadach określonych w ustawie i odrębnej uchwale Rady,

7) Radzie Dzielnicy w zakresie spraw bezpośrednio dotyczących danej dzielnicy,

zgodnie z procedurą określoną w Statucie Dzielnicy.

3. Inicjatywa uchwałodawcza nie może dotyczyć spraw, dla których prawo zastrzega

wyłączną właściwość innych podmiotów, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza.

(…)”

Jak można zauważyć w treści § 27 ust. 2 pkt 6 Statutu, w sposób szczególny potraktowano obywatelską inicjatywę uchwałodawczą w gminie, która zasadniczo została uregulowana w USG (a częściowo w uchwale RMK NR II/9/18, o której mowa niżej) – w art. 41a USG:

„1. Grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą.

2. Grupa mieszkańców, o której mowa w ust. 1, musi liczyć:

(…)

3) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców – co najmniej 300 osób.

3. Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu.

(…)”

            Jak wynika z art. 41a ust. 5 USG, ustawodawca zdecydował, że niektóre zagadnienia dotyczące obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej powinny zostać uregulowane w drodze uchwały rady gminy. Są to: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich; zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych; zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalne wymogi; jakim muszą odpowiadać składane projekty. W związku z tym Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę NR II/9/18 z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (zmieniana uchwałami NR LVI/1645/21 z dnia 21 kwietnia 2021 r. i NR LXXVI/2167/22 z dnia 12 stycznia 2022 r.; dalej UOIU). Wśród tych zagadnień nie ma jednak określenia przedmiotu projektu uchwały.

            Z kolei problematyka dotycząca strefy czystego transportu stanowi przedmiot ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 875 z późn. zm.; dalej: UEPA). Kwestie materialnoprawne dotyczące zakazów obowiązujących w strefie czystego transportu uregulowano w art. 39 UEPA, natomiast art. 40 UEPA stanowi, że:

„Art. 40

1. W przypadku gdy rada gminy podejmie decyzję o ustanowieniu strefy czystego transportu, strefę tę ustanawia w drodze uchwały.

(…)

3. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt uchwały, o której mowa w ust. 1, i konsultuje go z mieszkańcami gminy, zamieszczając projekt na stronie internetowej obsługującego go urzędu i wyznaczając termin na zgłaszanie uwag. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni.
4. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje projekt uchwały, o której mowa w ust. 1, radzie gminy niezwłocznie po rozpatrzeniu wszystkich uwag zgłoszonych w ramach konsultacji publicznych.
5. Rada gminy podejmuje uchwałę, o której mowa w ust. 1, w terminie 60 dni od dnia otrzymania projektu, o którym mowa w ust. 4. (…)”.

           Mając na uwadze brzmienie powyższych przepisów, należy stwierdzić, że co do zasady grupa co najmniej 300 mieszkańców Krakowa, posiadających czynne prawa wyborcze do Rady Miasta, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Podstawę tego prawa podmiotowego stanowi  art. 41a ust. 1-3 USG. Przepis § 27 ust. 2 pkt 6 Statutu ma jedynie charakter informacyjny i jego dodanie sprawia, że wyliczenie w tym ustępie ma charakter kompletny (choć i tak pkt 6 ma charakter odsyłający).

            Brzmienie § 27 ust. 3 Statutu na pierwszy rzut oka nie wzbudza wątpliwości – „Inicjatywa uchwałodawcza nie może dotyczyć spraw, dla których prawo zastrzega wyłączną właściwość innych podmiotów, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza”. Powstaje jednak wątpliwość, kto ma oceniać czy dana materia wchodzi w zakres wyłącznej inicjatywy uchwałodawczej np. prezydenta miasta?  Z pewnością nie jest to kompetencja przewodniczącego rady gminy (któremu zgodnie z § 3 ust. 1 UOIU komitet inicjatywy uchwałodawczej składa wniosek zawierający projekt uchwały) – jego rola została określona w art. 19 ust. 2. zd. pierwsze USG: „Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady”. Należy więc przyjąć, że i tak to do Rady należy wypowiedzenie się na temat projektu uchwały. Jednocześnie, w przypadku inicjatywy obywatelskiej rada nie może nie zajmować się tą kwestią w ogóle, gdyż zgodnie z art. 41a ust. 3 USG projekt uchwały zgłoszonej przez grupę mieszkańców musi być przedmiotem obrad w terminie 3 miesięcy. Na wypadek, gdyby Rada podjęła uchwałę zainicjowaną przez podmiot nieuprawniony, istnieją możliwości interwencji przez organ nadzoru (m.in. Art. 91 USG).

            Powyższy pogląd potwierdza m.in. WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku IV SA/Po 763/19 z dnia 22 stycznia 2020 r.: „ustawodawca nie przewidział możliwości nieprzedłożenia złożonego projektu pod obrady rady. Organem upoważnionym do decydowania co do losów przedłożonego projektu uchwały w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jest wyłącznie rada gminy. Konsekwentnie, ustawodawca nie przewidział możliwości upoważniania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego swych przewodniczących do podejmowania władczych, jednoosobowych decyzji w  przedmiocie czy składany projekt uchwały spełnia określone wymogi i w związku z tym czy powinien być przedmiotem obrad rady. Przyznanie tak daleko idących kompetencji przewodniczącemu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oznaczałoby, że to on jednoosobowo podejmuje decyzję, czy poddać pod obrady organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, a takie postępowanie Sąd uznaje za istotne naruszenie prawa. Kwestię uprawnień przewodniczącego rady regulują przepisy ustawy USG. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 USG zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przytoczony przepis kształtuje wyczerpująco charakter funkcji przewodniczącego rady gminy, ani przewodniczący rady, ani jego zastępcy nie są organami gminy”.

            Co do wprowadzania ograniczeń przedmiotowych to warto przytoczyć jeszcze dalej idące orzeczenie – wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 października 2019 r., II SA/Ol 568/19, gdzie sąd uznał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie został upoważniony do określania, jakie zagadnienia mogą stać się przedmiotem obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, w szczególności do formułowania postanowienia, że projekt nie może dotyczyć spraw, w których przepisy ustawowe zastrzegają wyłączność inicjatywy uchwałodawczej na rzecz innych podmiotów.

            Pozostając jednak przy § 27 ust. 3 Statutu, należy zauważyć, że odnosi się on do innych przepisów – tych które przewidują „wyłączną” kompetencję do wyniesienia projektu uchwały. Przykładem może być tu art. 233 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.; dalej: UFP):

„Inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały:

1) budżetowej,

2) o prowizorium budżetowym,

3) o zmianie uchwały budżetowej

– przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego [zgodnie z art. 2 pkt 2 UFP „Ilekroć w ustawie jest mowa o: (…) zarządzie jednostki samorządu terytorialnego – rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta”]”.

            Przykład ten – budżet – to wyjątek, w przypadku którego podmiotowo zawężono uprawnienia do inicjowania procesu uchwałodawczego (zasadą jest ustanowienie przez gminę katalogu uprawnionych podmiotów oraz ustawowe prawo obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej). Wyjątek ten można uzasadnić skomplikowaniem materii uchwały, która wymaga dostępu do dużego zasobu informacji i dysponowania aparatem urzędniczym, posiadającym (przynajmniej w teorii) umiejętność gromadzenia i wykorzystywania danych. Jednocześnie, wyjątek ten sformułowano bardzo wyraźnie i jednoznacznie. Nie tylko wskazano, że inicjatywa w zakresie uchwały budżetowej (pierwotnego budżetu) przysługuje „wyłącznie” wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi miasta, ale również że to „wyłącznie” jemu przysługuje inicjatywa w zakresie zmiany uchwały budżetowej.

            W tym miejscu należy przejść do omówienia brzmienia i interpretacji podstawowych dla niniejszej sprawy przepisów. W przytoczonej na wstępie opinii prawnej wydanej w związku z interpelacją radnego Łukasza Wantucha jako przepisy, które miałyby nadawać organowi wykonawczemu gminy wyłączną możliwość zainicjowania zmian uchwały w sprawie strefy czystego transportu wskazano  art. 40 ust. 1 i 3-5 UEPA. Tymczasem, zgodnie z  art. 40 ust. 3-5 UEPA wójt/burmistrz/prezydent miasta posiada jedynie inicjatywę w zakresie ustanowienia strefy – co wynika z odniesienia się do ust. 1 („W przypadku gdy rada gminy podejmie decyzję o ustanowieniu strefy czystego transportu, strefę tę ustanawia w drodze uchwały.”). Jednocześnie, nie ma mowy o „wyłączności”. Natomiast możnaby wręcz rozważyć, czy przepisy  art. 40 ust. 3-5 UEPA nie tyle wyłączają inicjatywę innych podmiotów, co wskazują jedynie na dodatkowe wymogi proceduralne w przypadku, gdy to prezydent miasta (a nie inny podmiot, który też posiada inicjatywę) chce ustanowić strefę: „(…) prezydent miasta sporządza projekt uchwały, o której mowa w ust. 1, i konsultuje go z mieszkańcami gminy, zamieszczając projekt na stronie internetowej obsługującego go urzędu i wyznaczając termin na zgłaszanie uwag. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni [w ocenie opiniującego, gdy to prezydent sporządza projekt, musi go poddać konsultacjom].

4. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje projekt uchwały, o której mowa w ust. 1, radzie gminy niezwłocznie po rozpatrzeniu wszystkich uwag zgłoszonych w ramach konsultacji publicznych.
5. Rada gminy podejmuje uchwałę, o której mowa w ust. 1, w terminie 60 dni od dnia otrzymania projektu, o którym mowa w ust. 4.

[W ocenie opiniującego, jeżeli projekt prezydenta miasta przeszedł konsultacje, rada ma obowiązek podjąć uchwałę w tej sprawie w terminie 60 dni; w przypadku np. inicjatywy radnych nie obowiązku konsultacji, ani terminu; w przypadku inicjatywy obywatelskiej nie ma obowiązku konsultacji i obowiązuje termin z art. 41a ust. 3 USG].

Kwestia interpretacji UEPA w zakresie ustanowienia strefy jest jednak wątkiem pobocznym, a w kontekście przedmiotu opinii najistotniejsza jest ta okoliczność, że w art. 40 UEPA nie ma wyraźnie mowy o zmianie lub likwidacji strefy. Skoro tak, to w zakresie zmiany lub likwidacji strefy powinien obowiązywać reżim ogólny, a nie przepisy szczególne ustanowione w UEPA.

            Już zatem literalna wykładnia powyższych przepisów UEPA pozwala na przyjęcie, że nie ma mowy o wyłącznej inicjatywie organu wykonawczego, dotyczącej uchwał w zakresie zmiany lub likwidacji strefy.

            Jednocześnie, brak odpowiednika art. 233 pkt 3 UFP w art. 40 UEPA, sprawia, że można przywołać dodatkowo dwie zasady wykładni:

• zasadę racjonalnego prawodawcy – a więc takiego, który nie zamieszcza w akcie prawnym zbędnych sformułowań. Gdyby w art. 233 UFP sporządzenie projektu uchwały budżetowej obejmowało także jego zmianę, to pkt 3 byłby zbędny. Skoro prawodawca zamieścił pkt 3, to znaczy, że przepis ten wprowadza zmianę do systemu prawa, a jego brak oznaczałby, że organ wykonawczy nie miałby wyłącznej inicjatywy w zakresie zmiany uchwały budżetowej. W art. 40 UEPA nie przewidziano wyłącznego uprawnienia zmiany lub uchylenia uchwały w sprawie ustanowienia strefy czystego transportu;
• zasadę exceptiones non sunt extendendae – wyjątków nie wolno wykładać w sposób rozszerzający – przez ustanowienie strefy nie należy rozumieć jej likwidacji lub zmiany także dlatego, że wyłączność uprawnienia organu wykonawczego stanowi rozwiązanie wyjątkowe.

            Co więcej, warto zauważyć, że kwestia uprawnień do inicjatywy uchwałodawczej została w USG ujęta jedynie fragmentarycznie, co sprawia, że musi zostać doprecyzowana w statucie gminy, o którym była już mowa. Przy czym, akurat inicjatywa obywatelska została uregulowana bezpośrednio w USG i niezależnie od brzmienia Statutu prawo to przysługuje grupie mieszkańców. Inaczej jednak rzecz się ma z prawem inicjatywy innych podmiotów.

Praktyką powszechnie przyjętą i wspartą m.in. poglądami przedstawicieli doktryny, jest przyznawanie w statutach gmin prawa inicjatywy uchwałodawczej radnym. Jak wskazuje np. J. Piecha w komentarzu do art. 22 USG (S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018, publ. Legalis): „Zgodnie z art. 22 ust. 1 USG statut powinien również regulować problematykę trybu pracy organów. Pod tym pojęciem należy rozumieć pewne najistotniejsze z perspektywy pracy organów gminy procedury. Innymi słowy, chodzi tu o uregulowanie pewnych sposobów postępowania przez poszczególne podmioty wchodzące w skład wewnętrznej struktury rady gminy. W przywołanym już rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego (NK-N.4131.383.2011.MS6-1, Legalis) przez tryb pracy rozumie się: (…) 5) inicjatywę uchwałodawczą (…). Prawo inicjatywy uchwałodawczej to przewidziane dla określonych podmiotów uprawnienie do zgłoszenia projektu uchwały, który rada jest zobowiązana rozpatrzyć. O ile jasne jest, że prawo takie przysługuje wójtowi (zob. art. 30 ust. 2 pkt 1 USG), a także grupie mieszkańców (art. 41a USG) o tyle na gruncie USG brak jest wyraźnego określenia katalogu innych podmiotów, które mogą z tego rodzaju uprawnienia skorzystać. W rzeczywistości określenie katalogu podmiotów, którym przyznaje się inicjatywę uchwałodawczą, należy do rady gminy. Kwestia ta może zostać uregulowana tylko w statucie. W tym zakresie rada gminy powinna ustalić konkretny katalog podmiotów, którym w danej gminie prawo to przysługuje. Najczęściej wskazuje się tu oprócz samego wójta także grupę radnych (tj. konkretną minimalną liczbę radnych) czy kluby radnych.

Można wyobrazić sobie także przyznanie inicjatywy uchwałodawczej komisjom rady czy przewodniczącemu”. W tym miejscu warto zauważyć, że w art. 30 ust. 2 USG w przykładowym wyliczeniu zadań wójta/burmistrza/prezydenta miasta znalazło się przygotowywanie projektów uchwał rady gminy (prawo inicjatywy przysługuje mu również na mocy przepisów szczególnych). Jak już wspomniano, w art. 41a USG przyznano prawo inicjatywy grupie mieszkańców. Natomiast, w żadnym akcie o randze ustawowej (a tym bardziej w Konstytucji RP) nie ma mowy wprost o przyznaniu radnym prawa do przygotowywania projektów uchwał. Sprowadzając już rzecz do absurdu, gdyby przyjąć interpretację wedle której przepisy art. 40 ust. 1 i 3-5 UEPA oznaczają, że organ wykonawczy gminy ma wyłączną inicjatywę uchwałodawczą w zakresie ustanawiania strefy czystego transportu, to co do zasady tylko organ wykonawczy (art. 30 ust. 2 pkt 1 USG) oraz grupy mieszkańców (art. 41a ust. 1 USG) mieliby prawo inicjatywy uchwałodawczej w gminie, a radni (grupy radnych) – nie.

Wnioski

            Po analizie przytoczonych przepisów, należy uznać, że w obowiązującym stanie prawnym dopuszczalne jest wniesienie w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej projektu uchwały uchylającej Strefę Czystego Transportu w Krakowie. W szczególności na przeszkodzie do wniesienia takiego projektu nie stoją przepisy art. 40 ust.1 i 3-5 UEPA. Jednocześnie, w ocenie opiniującego, nawet gdyby powstały wątpliwości co do dopuszczalności rozpatrywania projektu ze względu na jego materię (które w ocenie opiniującego nie powinny występować), decyzję w sprawie dopuszczalności projektu może podjąć tylko i wyłącznie Rada Miasta Krakowa. Zgodnie z art. 41a ust. 3 USG projekt uchwały uchylającej Strefę Czystego Transportu w Krakowie powinien stać się przedmiotem obrad Rady Miasta Krakowa na najbliższej sesji po złożeniu projektu, nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia jego złożenia.

radca prawny

Andrzej Dziurzyński

opiniujący